HOME
17 de julio de 2006
Elena Brineman
Directora USAID
Agencia de los Estados Unidos
para el Desarrollo Internacional
Santo Domingo, República Dominicana
Estimada Sra. Brineman:
- las últimas semanas del mes de junio usted denunció la ineficiencia de las instituciones dominicanas, cosa que suscitó mucha irritación entre los funcionarios gubernamentales. Señaló usted, entre otras cosas, la ineficiencia en la Secretaría de Educación para proveer una enseñanza de calidad a los niños dominicanos. Seguí con interés las críticas que usted hizo, tratando de vislumbrar la estrategia que se perseguía. Entiendo, puesto que usted es la representante de USAID, que el propósito de ellas es tratar de adelantar las metas y los objetivos de esa organización con respecto a la República Dominicana. Las metas de USAID según su declaración de propósitos expresada en sus siglas es ayudar al desarrollo económico de los países. En consecuencia, de aquí se deduce que ustedes entienden que la eficiencia en las instituciones del Estado es determinante en el desarrollo económico de la República Dominicana y que criticar esa baja eficiencia habrá de producir el resultado deseado de mejorarla. Esta carta tiene el propósito de intercambiar algunas ideas sobre las causas del subdesarrollo y la forma de superarlas.
La Denuncia De La Corrupción Y La Ineficiencia De Las Instituciones Como Estrategia Para Lograr El Desarrollo Económico
La idea de que el desarrollo económico depende del nivel de eficiencia de las instituciones que componen el Estado es cada día más aceptada. A este nivel de eficiencia en las instituciones de un país se le ha llamado también el nivel de institucionalidad. Cuando ese nivel de institucionalidad es muy bajo se le ha denominado como Estado fallido, término que naturalmente irrita a los funcionarios de los gobiernos a los que se les clasifica en esa categoría. Pero también irrita igualmente cualquier otra clasificación superior a esa, como por ejemplo la de ser un Estado con un bajo nivel de eficiencia en sus instituciones o bajo nivel de institucionalidad. No se trata de que sean ciertas o falsas tales acusaciones, sino que, como dijera José Martí, “nuestro vino es amargo pero es nuestro vino”. Un país puede tener muchas fallas, pero sólo les es permitido a sus naturales criticarlas. Basta que alguien de afuera lo haga y tendrá a todos los naturales en su contra. Por consiguiente, la política de USAID y del Banco Mundial (BM) y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del Fondo Monetario Internacional (FMI) consistente en criticar los bajos niveles de eficiencia en las instituciones de los países del tercer mundo, no habrá de conseguir el objetivo que persigue de lograr un mayor nivel de eficiencia en ellas. No habrá de conseguir dicho objetivo, no solamente porque produce reacciones de ira, sino porque parte de una premisa equivocada.
El señalar o denunciar la existencia de corrupción o de un bajo nivel de eficiencia en las instituciones del gobierno o de un bajo nivel de institucionalidad como estrategias para promover el mejoramiento y lograr el desarrollo económico, contiene implícitamente la premisa de que esas cosas existen en virtud de que nadie las había detectado y denunciado. Que si se hubiese hecho esa labor 50 años atrás, el subdesarrollo se hubiese eliminado hace 50 años, economizándole a esa parte de la humanidad 50 años de sufrimiento y miseria. En consecuencia, el que no se hubiese hecho antes es cuestión de mala suerte.
Se puede pensar que estas cosas existen en virtud de que nadie las haya denunciado y proceder como usted está haciendo a denunciarlas, pero esta estrategia para erradicar el mal y promover el desarrollo económico nunca ha producido resultados y, por el contrario, el que hace las denuncias por lo regular recibe respuestas iracundas de todos lados.
Esto no quiere decir que sea incorrecta la idea de que el nivel de desarrollo económico dependa del nivel de eficiencia de las instituciones del Estado. Sólo quiere decir que la existencia de estas ineficiencias no depende del hecho de que no haya personas u organizaciones que la denuncien. En otras palabras, lo que causa la corrupción no es la ausencia de la denuncia. Si esto es así, entonces el siguiente paso es averiguar cuáles son las causas de la corrupción y el bajo nivel de eficiencia en las instituciones del Estado con el propósito de erradicarlas. Nosotros hemos producido una teoría que establece que el alto nivel de eficiencia en las instituciones de los países desarrollados tiene su origen en las actitudes de su población. Dicha teoría se llama Teoría del Desarrollo económico: La Teoría del Grado de Anomia Social y la Formación de Actitudes y se puede obtener en la siguiente dirección del Internet:
http://walter-bruckman.com/NAS_1.htm
En forma muy concisa podemos definir una actitud como una conducta automática de rechazo o aceptación ante la presencia de un objeto concreto o abstracto. Ejemplos de objetos concretos serían una casa de lujo en Piantini, una casa pobre en Sabana Perdida, un Mercedes Bens, etc.. Ejemplos de objetos abstractos serían robar, mentir, ser deshonesto, etc.. Según la teoría anteriormente citada hay un conjunto de actitudes llamadas actitudes sociales básicas que definen aquellas conductas individuales que redundan en el bienestar del colectivo. Por ejemplo, las actitudes de no robar, no mentir, no ser deshonesto, etc.. Estas actitudes son el resultado de conductas automáticas de rechazo de los individuos ante la presencia de los objetos abstractos robar, mentir, ser deshonesto, etc.. Esta teoría establece que el nivel de eficiencia de las instituciones de un país o, en otras palabras, el nivel de institucionalidad y, por consiguiente, el nivel de desarrollo económico, depende de la proporción de individuos en la población con las actitudes sociales básicas. Cuando es grande la proporción de personas en la población con las actitudes sociales básicas, también será grande la proporción del personal en las instituciones del Estado con las actitudes sociales básicas. El nivel de eficiencia en las instituciones del Estado dependerá de la proporción de su personal con las actitudes sociales básicas.
No obstante, si bien la causa última del subdesarrollo se puede ubicar en la formación de las actitudes sociales básicas de la población, el problema es cómo cambiar esas actitudes en toda la población o en una proporción grande de la población.
Quizás ustedes puedan pensar que la solución se encuentre en apoyar a un líder carismático que tenga las actitudes correctas para combatir la corrupción (entendiéndose por las actitudes correctas las actitudes sociales básicas). Pero vemos que esta solución solo resulta efectiva en el caso de gobiernos no democráticos. Cuando se trata de gobiernos democráticos se observa que, a lo largo de la historia, esta estrategia tampoco ha producido resultados permanentes en el largo plazo. Es correcto que el desarrollo económico depende del nivel de institucionalidad. Es correcto también que cuando se consigue un líder carismático que posee las actitudes correctas contra la corrupción y se rodea de un personal que tiene sus mismas actitudes, los países progresan. Existen numerosos ejemplos de esto en América Latina, como lo son, José Figueres en Costa Rica, Luis Muñoz Marín en Puerto Rico, Leonel Fernández Reyna en República Dominicana, etc.. Pero la prueba de que esta estrategia es también incorrecta es que cuando esas personas con el tiempo desaparecen del panorama político y otros partidos o el mismo partido con otros líderes toman el poder, todo vuelve a ser lo que antes era. Aún a los líderes carismáticos con las actitudes correctas se les hace muy difícil controlar la corrupción en todos los niveles de sus cuadros políticos ya que bajo una democracia dependen de ellos para ganar las elecciones y adquirir el poder. Los que colaboran en una campaña o los que financian la campaña de un político, lo hacen esperando ser recompensados con alguna posición en el gobierno desde la cual enriquecerse o esperando algún contrato generoso con el gobierno del cual obtener pingüe ganancia. Además, bajo una democracia, los líderes carismáticos tienen por fuerza que recurrir a las prácticas populistas de los otros partidos políticos para adquirir y retener el poder, cosa que les ata las manos a la hora de resolver problemas cruciales del desarrollo económico y cuyas soluciones generan descontento en la población, como lo es la austeridad en el gasto gubernamental y eliminación de los subsidios a la electricidad y al gas. Es claro que si el PLD o cualquier otro partido político en la República Dominicana, presionado por las instituciones financieras internacionales, logra remover los subsidios, lo hará a costa de arriesgar su reelección en los próximos comicios.
Vemos, pues, que en un país del tercer mundo, donde una proporción grande de la población no tiene las actitudes correctas, la democracia no permite que se pueda lograr el desarrollo económico. Vemos además que nada se consigue con criticar el bajo nivel de eficiencia de sus instituciones en espera de que se tome conciencia y se produzcan los cambios, pues la ausencia de las actitudes correctas en una proporción grande de la población hace que cada cual vele por su propio interés y no por el interés del colectivo. Aún en el caso de líderes carismáticos con las actitudes correctas, que se rodeen de personas con sus mismas actitudes, no se puede esperar que los cambios que logren, contra tantos intereses, puedan perdurar más allá de su gestión gubernamental.
Las Causas del Subdesarrollo en los Países del Tercer Mundo y su Relación con los Gobiernos Democráticos
La única forma de mantener el progreso constante en los países del tercer mundo es manteniendo permanentemente en el poder a los líderes carismáticos y con las actitudes correctas. Pero esto sería tener que aceptar que la democracia no es la mejor forma de gobierno en los países del tercer mundo donde una proporción grande de los individuos no tienen las actitudes correctas que producen institucionalidad y desarrollo económico. Esto es precisamente lo que ha hecho China con gran éxito, y a pesar de las críticas de Estados Unidos, generando una tasa de crecimiento económico de las más altas del mundo. Se trata de un gobierno no democrático que mantiene en el poder a una clase dirigente que le da institucionalidad al Estado y ejecuta a los que cometen actos de corrupción. Rusia, por el contrario, teniendo las mismas características de China como país del tercer mundo, eligió el camino de la democracia y su nivel de corrupción es alto, la eficiencia de sus instituciones es baja y, en consecuencia, su nivel de institucionalidad es bajo, generándose un bajo nivel de desarrollo económico.
Si se quiere detener el desarrollo económico de China, cuya población como país del tercer mundo no tienen las actitudes correctas, todo lo que hay que hacer es destronar la élite gobernante que impone desde arriba un alto nivel de institucionalidad e instaurar una democracia como la que hay en Rusia. Si se quiere acelerar el desarrollo económico de Rusia, todo lo que hay que hacer es entronizar una élite gobernante con las actitudes correctas que imponga la institucionalidad desde arriba. Una élite gobernante como la que había con el partido Bolchevique pero bajo un sistema de mercado capitalista en lugar de un sistema burocrático comunista. De hecho, esta élite gobernante Bolchevique, imbuida con la ideología marxista, es responsable de haber convertido a Rusia de un país agrícola atrasado, antes de 1917, a una potencia industrializada, aún bajo la rémora de un sistema económico burocrático comunista.
El problema con los regímenes autoritarios es que cuando se ejercen por personas o grupos que no tienen las actitudes correctas, emplearán el poder adquirido para enriquecerse y no para darle institucionalidad al país. Tal fue el caso de Fulgencio Batista en Cuba, Rafael Leónidas Trujillo en República Dominicana, Anastasio Somoza en Nicaragua, etc.. Por el contrario, la democracia, si bien no puede evitar que los políticos corruptos se enriquezcan, por lo menos permite removerlos de sus puestos de autoridad cada cuatro años.
Ahora bien, si se quiere mantener la democracia en los países del tercer mundo y también tener institucionalidad y desarrollo económico, la única alternativa es lograr establecer las actitudes correctas, no en una élite gobernante que dirija permanentemente de forma no democrática el destino del país, como en China, sino establecer las actitudes correctas en una proporción grande de la población. En consecuencia, la solución del problema radica en lograr un cambio, no en las actitudes de los líderes que surgen de la población, sino un cambio en las actitudes de la población en general, de manera que el personal que compone las instituciones del Estado posea las actitudes correctas que hacen que esas instituciones operen con eficiencia y que, por consiguiente, exista un mayor grado de institucionalidad en el país. Cuando se logra establecer las actitudes correctas en la mayoría de la población, los líderes políticos que salen de esa población tendrán mayor probabilidad de poseer las actitudes correctas, no importa cuál sea el partido al que pertenezcan. Aún cuando ocurra que los líderes políticos sean corruptos, las instituciones funcionarán eficientemente por que su personal tendrá una proporción de personas con las actitudes correctas similar a las que tenga la población de donde se extrae ese personal.
Eso es lo que pasa en los países desarrollados y es por eso que sus instituciones judiciales, educativas, policiales, etc. funcionan eficientemente, no importa si el líder político de turno posee dichas actitudes correctas o si es corrupto. Lo que genera el desarrollo económico en Japón o en Europa o en Estado s Unidos, no importa si el líder político en el poder es corrupto o no, son las actitudes que tiene su población y que es lo que hace que las instituciones en ellas funcionen. Por consiguiente, cualquier estrategia de desarrollo económico en una democracia de un país del tercer mundo, que no vaya dirigida a producir cambios en las actitudes de una proporción grande de la población, está condenada al fracaso en el largo plazo. Sólo bajo un régimen autoritario es posible lograr el desarrollo económico en un país del tercer mundo. Pero tiene que ser un régimen autoritario que mantengan en el poder una élite gobernante con las actitudes correctas de manera que impongan desde arriba la institucionalidad. Por consiguiente, tiene que ser un régimen autoritario que sea el producto de una corriente ideológica revolucionaria que genere líderes con un pensamiento revolucionario. No puede ser un régimen autoritario producto de personas que no tienen las actitudes correctas y que solo buscan el enriquecimiento personal y el de los que lo respaldan.
Por lo regular, este tipo de régimen autoritario capaz de imponer la institucionalidad desde arriba se produce como resultado de procesos históricos revolucionarios en los cuales uno o varios líderes carismáticos con las actitudes correctas reclutan y se rodean de personas con sus mismas actitudes. Es común que estos líderes incorporen de algún economista o científico social o ellos mismos generen una ideología a través de la cual educar a sus cuadros políticos e imbuirlos con la misma. De esta manera van formando en ellos individuos con las actitudes correctas. Con estos cuadros políticos formados con las actitudes correctas establecen un gobierno que impone la institucionalidad desde arriba.
En conclusión, bajo un sistema democrático, la estrategia de denunciar la corrupción y la ineficiencia en las instituciones del Estado con el propósito de que sean superadas y surja el desarrollo económico, es inefectiva. Debe ser sustituida por una estrategia que promueva el cambio de las actitudes en la población o por una estrategia de promover regímenes autoritarios que sean el resultado de una corriente ideológica revolucionaria capaz de imbuir a sus dirigentes con las actitudes correctas.
Estrategia Para Combatir La Corrupción, El Bajo Nivel De Eficiencia En Las Instituciones Del Estado Y Lograr El Desarrollo Económico
A tono con el análisis anterior nosotros hemos generado varias propuestas para mejorar el nivel de eficiencia en las instituciones del Estado dominicano sobre la idea de producir cambios en las actitudes de los funcionarios que componen las instituciones del Estado. Hicimos una propuesta para mejorar la eficiencia en la Policía Nacional a base de producir cambios en las actitudes de sus miembros. Hicimos otras propuestas similares para mejorar la eficiencia en otras instituciones del Estado tales como la Secretaría de Educación, la Judicatura, etc.. Las mismas pueden ser examinadas en la siguiente dirección del Internet:
http://www.consultando.org/propproductividad.htm
Una versión más concisa de este escrito se le puede hacer llegar a usted si nos la solicita. Estas propuestas no han sido presentadas a USAID ni a ninguna otra institución financiera internacional por una razón. El problema es que USAID, así como otras instituciones financieras internacionales, mantiene una política de sólo considerar propuestas que ya tengan el aval del gobierno en cuestión. De esta forma se crea un círculo vicioso pues se le pide a las instituciones que operan con ineficiencia que avalen una propuesta que puede afectar la forma en que se hacen las cosas en la institución. Demás está decir que los intereses creados hacen poco probable que las propuestas que obtienen el aval de esas instituciones vayan a cambiar significativamente la forma en que se hacen las cosas en ellas. Por la misma razón es poco probable que se interesen por propuestas que tengan este potencial y le brinden su aval.
Esta política de USAID, de sólo considerar propuestas que tengan el aval del gobierno, está basada en la idea de la no intervención en los asuntos internos de un país. Sin embargo, esta política es también errada pues no evita la intervención en los asuntos internos de un país y, por el contrario, la hace más nociva para la inmensa mayoría de la población pobre que tiene que pagar con impuestos al consumo más altos el resultado de esa intervención.
Las razones por las cuales esta política es equivocada fueron expuestas en una carta que nosotros escribiéramos al FMI en agosto de 2005. Sobre esta carta se hizo un artículo del cual se hicieron modificaciones para eliminar la mención de las personas hacia la que estaba dirigida. El artículo aparece publicado bajo el título: “La Necesidad De Un Cambio En La Política De Las Organizaciones Financieras Internacionales (Carta Abierta Al Fondo Monetario Internacional)” en la siguiente dirección del Internet:
http://walter-bruckman.com/PropuestaFMI.htm
No queremos extender este escrito para volver a exponer dichas razones, por lo cual, para aquellos que puedan estar interesados, los referimos a la publicación en el Internet.
En conclusión, esta política de las agencias como USAID, entre otras, de no considerar propuestas que no tengan el aval del gobierno debe cambiarse por una política que promueva más asertiva y efectivamente el cambio. Una política que establezca incentivos económicos para implementar propuestas que lleven el aval de USAID, del BM, del BID y del FMI.
Hacia Una Nueva Política De Las Instituciones Financieras Internacionales Para Fomentar El Desarrollo Económico
Cuál sería la estrategia de desarrollo económico a seguir en el caso de que ustedes piensen que la estrategia que nosotros proponemos no sea correcta. Ciertamente no debería ser retornar a la denuncia de la corrupción y la ineficiencia en las instituciones del Estado que ya todos conocen hasta la saciedad y que todo lo que produce es irritación en los funcionarios gubernamentales. La estrategia correcta debería ser que USAID, para cada país, desarrolle programas de mejoras en las instituciones del Estado con objetivos que se puedan definir operacionalmente y, en consecuencia, que se puedan medir los logros o avances hacia esos objetivos. Una vez desarrollado estos programas de mejoras para las distintas instituciones en cada país, entonces se establecen los incentivos para estimular y fomentar el que éstos se pongan en práctica. Por ejemplo, USAID podría ofrecer un financiamiento del 80% de un proyecto propuesto por USAID para mejorar la educación. En tal caso si el proyecto fracasa, USAID no podrá echarle la culpa a ninguna institución gubernamental, ya que el proyecto fue una propuesta evaluada y aprobada por USAID. De esta manera USAID evita el estar criticando a los gobiernos y a las instituciones de los distintos países por ineficientes o corruptos, cosa que produce mucha irritación cuando viene de alguien que no es un nacional o que, aun siéndolo, es el representante de otro país.
USAID puede hacer sus propias propuestas para mejorar la eficiencia de una institución o puede aprobar e incorporar aquellas propuestas que funcionarios gubernamentales o individuos u organizaciones no gubernamentales puedan presentar ante su consideración. USAID debería evaluar dichas propuestas independientemente de si cuentan con el aval del gobierno en cuestión y de encontrarlas con méritos establecer los incentivos económicos para que los gobiernos las implementen. De esta manera, el aval de los gobiernos dependerá de si les interesa o de si les resulta atractivo el incentivo que se ofrece.
Bajo tales circunstancias USAID tendría que evaluar con mucho cuidado cuáles propuestas identifican con mayor precisión las causas de los problemas a subsanarse en cada institución y que se presume producen las ineficiencias. De no realizar certeramente esta evaluación y, en consecuencia, fracasar en lograr producir los cambios deseados en el nivel de eficiencia, no podrá echarle la culpa a nadie sino asimismo. El problema del subdesarrollo o, lo que es lo mismo, el problema de un bajo nivel de institucionalidad, es sumamente complejo. Es fácil criticar los bajos niveles de eficiencia y corrupción, lo difícil es ofrecer las soluciones. Si difícil es presentar soluciones o al menos experimentos de soluciones, más difícil aún es lograr que se implementen. Sin embargo, lo que sí es fácil de establecer son los incentivos para que se implementen las soluciones que propongan USAID, el BM, el BID y el FMI. Todo se reduce a proveer la proporción adecuada del financiamiento para implementar el proyecto, lo cual para USAID, además de otras instituciones internacionales, no representa ningún costo pues ya de hecho invierten una cantidad dada de dinero para el desarrollo económico de cada país. Lo único que habría que hacer sería reorientar esas ayudas económicas, no para financiar cualquier proyecto que lleve el aval del gobierno en cuestión, sino para financiar aquel proyecto que mejor identifique las causas del subdesarrollo o ineficiencia de la instituciones según la mejor apreciación de las instituciones internacionales que lo van a financiar.
Si esas propuestas fracasan, como ya se ha señalado, no podrá echarle la culpa a nadie. Por lo tanto, el siguiente paso después del fracaso sería volver a revaluar los proyectos, corregir los posibles errores en el modelo explicativo de la realidad que se esté empleando y volver a ofrecer incentivos a los gobiernos para que los implementen. Si después de múltiples intentos con un modelo no se logran resultados, deberá cambiarse el modelo explicativo por otro y así sucesivamente hasta dar con el modelo correcto que describa la realidad y, por consiguiente, sea capaz de transformarla. Quizás después de 15 o 20 años de estar cambiando el modelo regresen nuevamente al que nosotros le proponemos ahora y que ustedes quizás consideren que no es correcto.
Sin otro particular, quedo de usted,
Cordialmente,
Walter H. Bruckman
Secretario de Asuntos Internacionales de
Bloque de Avanzada Popular (BAPO)
w_h_bruckman@yahoo.com
- Adolfo A. Franco
USAID
Administrador Adjunto para América Latina y el Caribe
Paul Wolfowitz
Presidente Banco Mundial
Enrique V. Iglesias
Presidente Banco Interamericano de Desarrollo
Rodrigo de Rato y Figaredo
Director Gerente
Fondo Monetario Internacional
Hans H. Hertell
Embajador de Estados Unidos en
República Dominicana
Ren Jingyu
Embajador de China en México
Valery Ivanovich Morozov
Embajada de Rusia en México
Las personas interesadas en la teoría que da fundamento a esta carta pueden hacer click aquí.
Para comunicarse :
E-mail webmaster@walter-bruckman.com
1. NECESIDAD DE UNA IDEOLOGÍA CIENTÍFICA COMO ALTERNATIVA AL NEOLIBERALISMO
2. Resumen de la Teoría de la Distribución Optima del Ingreso
HOME